De provincie dichterbij dan je denkt

Gelderland-Position

Bob Roelofs schreef onderstaande bijdrage in het Jaarboek 2007 van de Vereniging van Griffiers. Dit artikel bevat een mooi historisch overzicht en op het eind geeft de auteur een beschouwing die zes jaar later nog niet of nauwelijks aan actualiteit heeft ingeboet.

Er is de afgelopen tijd heel veel aandacht geweest voor de provincie. Open en gesloten huishouding, opgeblazen en zinvolle bestuurslaag, de eerste overheid en Randstadprovincie waren de steekwoorden waar de discussies zich op concentreerden. Waar een verkiezing en een VNG -congres ook al goed voor kunnen zijn. Het inspireerde mij in ieder geval om eens even terug in de tijd te gaan.

Het woord provincie stamt uit de Romeinse tijd. Men sprak toen over ‘provincia’ en dat betekende vijandelijk veroverd gebied, wingewest. Na de val van het Romeinse Rijk kun je de gouw, gewest, als een vervolg zien op deze bestuurseenheid. In de Middeleeuwen bepaalde de adel als erfelijke bestuurders er de gang van zaken. Die invloed was terug te zien in hertogdommen en graafschappen, waarvoor de inwoner herendiensten moest verrichten. Karel V luidde in 1515 de nieuwe tijd in. Hij bezat vele gebieden, waaronder België, Nederland en Luxemburg. Een gebied als een lappendeken, bestaande uit de zeventien Nederlanden, op basis van de door de graaf of hertog verleende overeenkomsten en handvesten, die zeer verschillende vormen van inspraak kenden. De zoon van Karel V, Filips II, dacht over deze privileges echter heel anders. Zijn centralisatiepolitiek, met name de belastingheffing, tienden, en bovendien zijn opstelling tegenover de protestanten zette veel kwaad bloed. Wij kennen dit brede verzet van vroeger als de Tachtigjarige Oorlog, nu spreekt men over de Nederlandse Opstand van 1568 tot 1648.

Een belangrijk moment was in 1579 de Unie van Utrecht. Holland, Zeeland, Utrecht, Gelderland, Overijssel, Friesland en Groningen legden hierin de basis voor het gezamenlijk optrekken tegen Filips II. Drenthe was hier aanvankelijk ook bij, maar werd door de vijand veroverd en keerde na de herovering niet meer terug bij de Unie. In 1581 werd in het Plakkaat van Verlatinghe de Spaanse vorst niet langer als landsheer erkend. Na de vergeefse zoektocht bij de grote mogendheden naar een nieuwe leider ontstond in 1588 de onafhankelijke Republiek der Zeven Verenigde Provinciën. Deze werd later beter bekend als de Republiek der Verenigde Nederlanden en bij de Vrede van Münster in 1648 ook door Europa erkend. Het was een statenbond, waarin de zeven provincies min of meer soevereine staten waren. De samenwerking beperkte zich tot oorlogsvoering en buitenlandse politiek. Die gewestelijke soevereiniteit was immers het argument voor de opstand geweest.

Het gezag van de landsheer kwam nu in elk gewest in handen van een collectief, de staten. De stadhouder, de prins van Oranje, was van elke provincie aanvoerder van het leger en als zodanig in dienst van de staten. Je kunt stellen dat de provincie in deze tijd voor de inwoner het vaderland was. Men voelde zich dus in de eerste plaats Fries, Zeeuw of Hollander. Er zijn onderzoekers geweest die de vraag hebben gesteld of men in de Republiek kan spreken van een provincierecht. Het antwoord verschilde per gewest. Feitelijk waren alleen Holland en Zeeland nauwelijks afhankelijk van de andere provincies. Voor de buitenlanders in die tijd was de Republiek eigenlijk Holland. Toch zag je de macht van met name Holland niet overal terug. Gelderland was namelijk als enige een hertogdom en was dus in die tijd hoogste in rang. Gelderland ondertekende bij de Vrede van Münster bijvoorbeeld als eerste en niet de Hollandse gezant.

De Republiek kende de Staten-Generaal, het overleg van afgevaardigden van de zeven verschillende Provinciale Staten. In de Staten zaten de vertegenwoordigers van de adel en rijke burgers. Men vergaderde in Den Haag. Het was een enorme opgave de tegenstrijdige belangen tussen niet alleen de gewesten, maar ook tussen de standen met elkaar in overeenstemming te brengen, want er kon alleen in unanimiteit besloten worden. De Nederlandse vertegenwoordigers in de Europese Unie zouden met deze kennis van de geschiedenis van de Republiek toch een voorsprong kunnen hebben. Ruim tweehonderd jaar heeft deze structuur standgehouden.

De komst van de Napoleontische troepen in 1795 zorgde uiteindelijk voor de genadeklap aan deze structuur. Tegen de verlichte denkbeelden, waarin vrijheid, gelijkheid en broederschap de sleutelwoorden waren, was geen doorgestoken dijk opgewassen. Het betekende het einde van de Republiek en het einde van de macht van de provincies. De Bataafs-Franse tijd van 1795 tot 1813 veranderde ons land eens en voor altijd: we werden één staat met een centraal bestuur. De provincies verdwenen, daarvoor kwamen departementen in de plaats. Acht in totaal, met ongeveer evenveel inwoners en een gelijke bestuursvorm. Maar wel met andere grenzen en heel veel problemen over de verdeling van de staatsschuld.

Met de komst van koning Willem I (1813-1840) werd de provinciale indeling hersteld. De gewestelijke zelfstandigheid van voor 1795 behoorde echter definitief tot de verleden tijd. De zeven provincies, aangevuld met Drenthe en Brabant, gingen op in een eenheidsstaat, het Koninkrijk der Nederlanden. Het bewijs hiervoor ligt in de Grondwet van maart 1814. De eerste taak van de provincie werd het uitvoeren van de wetten en bevelen omtrent bevordering van godsdienst, openbaar onderwijs, armenbestuur, aanmoediging van de landbouw, koophandel en fabrieken en alle andere zaken die betrekking hebben op het algemeen belang. Met andere woorden: provinciale besturen werden dienaren van het centrale gezag en kregen dus geen eigen financiële middelen. De Statenleden vergaderden een keer per jaar onder voorzitterschap van een door de koning benoemde commissaris. Hij werd ook wel gouverneur genoemd en bemoeide zich als een echte ‘rijkspottenkijker’ tot in detail met het provinciaal bestuur. De Statenleden waren afkomstig uit drie standen: ridderschappen, steden en boeren met een eigen erf en rijke pachtboeren. Door de eenwording met de Zuidelijke Nederlanden, het huidige België, kwamen we op 17 provincies. Met een apart Noord- en Zuid-Brabant, maar met één Limburg.

In 1840 veranderde de situatie door de onafhankelijkheid van België. De Grondwet moest worden herzien. Dit resulteerde onder meer in de splitsing van Holland in Noord- en Zuid-Holland. Er werd toen ook de vraag gesteld of de provincies niet moesten worden vervangen door vier of vijf districten. Er waren echter belangrijkere zaken aan de orde, zoals de diepgewortelde angst voor een revolutie. In 1848 leidde dat in Nederland tot een politieke aardverschuiving. Dankzij Thorbecke kwam het zwaartepunt van de macht te liggen bij het parlement oftewel de Staten-Generaal. De Tweede Kamer werd rechtstreeks gekozen, de Eerste Kamer via de Provinciale Staten. De Statenleden werden voor een periode van zes jaar, vanaf 1887 voor vier jaar, gekozen. Het standenbeginsel verdween en het kiesrecht was weggelegd voor mannen die een bepaalde belasting, census, betaalden. De koning werd onschendbaar en er kwam ministeriële verantwoordelijkheid. Dit alles had ook zeker enkele positieve gevolgen voor de positie van de provincie. De uitwerking hiervan is te zien in de Provinciewet van 6 juli 1850. De Staten, het hoogste orgaan van de provincie, kregen alle bevoegdheden tot regeling en bestuur van het provinciale huishouden. De twee kernbegrippen daarbij waren en zijn nog steeds medebewind en autonomie. Bij provinciale reglementen en verordeningen was koninklijke goedkeuring nog wel nodig. Gedeputeerde Staten (GS) kregen de leiding over de dagelijkse gang van zaken en moesten de besluiten van de Staten uitvoeren. Ook kregen ze de toezicht op de gemeentebesturen en de waterschappen. De commissaris bleef voorzitter van Provinciale Staten (PS) en GS en ook toezichthouder van het rijk, echter niet meer aan de hand van de koning maar aan die van de minister van Binnenlandse Zaken.

Vanaf 1850 had de provincie in het huis van Thorbecke een duidelijker positie gekregen, namelijk die van middenbestuur. Hiermee werd de basis gelegd voor de onderlinge verwevenheid die het Nederlandse staatsbestel zo zou gaan kenmerken. Vooralsnog bleef de rol van de provincie geruime tijd marginaal. De ‘negatieve’ ervaringen met de provinciale vrijheden en bevoegdheden tijdens de republiek lagen nog te vers in het geheugen. De afzijdige overheid die het negentiende-eeuwse Nederland zo kenmerkte, hield wel de vinger aan de pols. De Staten mochten bijvoorbeeld maar twee keer per jaar in een gewone zitting bij elkaar komen en de provinciale begroting vereiste de goedkeuring van de koning. Dit leidde tot een ingewikkelde dubbele begroting met enerzijds de kosten van het uitvoeren van de rijkstaken en anderzijds de kosten van het puur provinciaal bestuur. Met de Provinciewet van 1905 kwam hier een einde aan. Belangrijk was dat de provincie de jaarlijkse rijksuitkering ineens kreeg en tevens de mogelijkheid tot een beperkte heffing van bepaalde provinciale belastingen. In de 20e eeuw gaat de provincie logischerwijs mee met de groeiende rol van de overheid. Meer verkeer betekende meer aandacht voor provinciale wegen, rijwielpaden, tram- en spoorwegen, busdiensten, veren en vliegvelden. Via vennootschappen pakte de provincie elektriciteitsvoorzieningen op. Daardoor hadden in 1939 alle Nederlanders toegang tot het elektriciteitsnet, de rest van Europa kon hiervan slechts dromen. Een stap met gevolgen: in Gelderland kocht de provincie zich in 1916 voor € 450.000 in bij de Provinciale Geldersche Elektriciteits-Maatschappij (PGEM). Anno 2007 is de provincie Gelderland voor ruim 46% aandeelhouder van NUON, wat een gemiddeld jaarlijks rendement van € 50 miljoen oplevert. (N.B. Eind mei 2009 besloot het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland de Gelderse aandelen in Nuon te verkopen aan het Zweedse energiebedrijf Vattenfall. De verkoop van de aandelen leverde de provincie ruim 4,4 miljard euro op. De jaarlijkse rente en het dividend investeren GS in de Gelderse samenleving. http://www.gelderland.nl/eCache/DEF/8/605.html)

De provincie bemoeide zich ook meer en meer met de drinkwater- en gasvoorziening, industriële ontwikkeling en het landschapsschoon. Met de Woningwetwijziging van 1931 kregen GS de bevoegdheid streekplannen te ontwikkelen. De inrichting van de ruimte werd een belangrijke provinciale taak: de uitbreiding van stad en dorp, de locatie van bedrijventerreinen leverden heel veel discussiestof in en buiten de Staten op. Hierdoor zagen provinciale planologische diensten het licht. De verrommeling werd aangepakt en hand in hand met Natuurmonumenten groeide via organisaties van provinciale landschappen de zorg voor het behoud en herstel van natuur, landschap en cultureel erfgoed. Tot op de dag van vandaag is de provinciale invloed ook terug te zien in de ontwikkelingsplanologie. Een inspirerend en succesvol voorbeeld is de provincie Groningen met de Blauwe Stad.

Het culturele leven werd verrijkt met musea, orkesten en bibliotheken. Ook in de zorg was de provinciale verantwoordelijkheid zichtbaar, vooral bij de uitvoering van de Krankzinnigenwet en bij subsidiëring van particuliere gezondheidsorganisaties, Kruisorganisaties. De provincies ontplooiden dus vele nuttige maatschappelijke activiteiten, de wetgever daarentegen wierp hiervoor nog steeds de nodige belemmeringen op. In het naoorlogse Nederland werd dan ook in 1962 na het voorwerk van de Commissie-Prinsen de Provinciewet aangepast aan de nieuwe realiteit:

• PS kregen de mogelijkheid vaker bij elkaar te komen
• het instellen van Statencommissies werd toegestaan
• de verantwoordingsplicht van GS aan PS werd uitgebreid
• koninklijke goedkeuring was bij vele provinciale besluiten niet meer nodig
• de commissaris handhaafde zijn rijkstaken, maar werd vooral ook een provinciaal orgaan met in 1974 verantwoordingsplicht aan PS.

Is hiermee de cirkel rond? Natuurlijk niet. De situatie van voor 1795 waarin de provincies op eigenzinnige manier hun zaakjes vooral zelf regelden, is nooit meer in beeld gekomen. Toch zie je wel heel duidelijk de ontwikkeling in de 20e eeuw, waarin de provincie naast uitvoerder van een aantal rijkstaken ook op een autonome manier haar verantwoordelijkheid neemt. Bij de wettelijke taken moet je daarbij denken aan de jeugdzorg, de toezicht op gemeenten, waterschappen en regionale samenwerkingsverbanden. Ook de bereikbaarheid van steden, dorpen en platteland staat hoog op de provinciale agenda, denk maar eens aan de streekbussen en regiotaxi. Ambulancezorg, schoon zwemwater, milieucontrole zijn ook voorbeelden waar de provincie zich nadrukkelijk mee bemoeit.

Een veelgehoorde klacht is dan dat de provincie regelmatig op de verkeerde stoel zit. Ten eerste: in de grondwet zijn de provinciale kerntaken nergens vastgelegd. Ten tweede: je zou hierop kunnen zeggen dat deze stoel dan kennelijk leeg was. Te denken valt bijvoorbeeld aan regionale monumentenzorg, natuurbeheer, recreatie en toerisme. De provincie speelt dan de rol van vangnet, mogelijk gemaakt door het bestaan van een open huishouding. Van stedelijk beleid tot bestrijding van de armoede, van vergrijzing tot woningbouw, van werkgelegenheid tot herstructurering van bedrijventerrein, de provincie toont haar maatschappelijke betrokkenheid. Vermeldenswaard is ook de leidende rol die de provincie als bestuurlijk scharnier tussen rijk en gemeente heeft. Dit manifesteert zich in ondersteuning door middel van kennis- en informatieoverdracht, coördinatie van bovengemeentelijke belangen en conflictbeslechting. De positie als middenbestuur brengt simpelweg met zich mee dat de provincie in vele rollen met andere overheden, maatschappelijke instellingen, bedrijven en burgers contact heeft. De ene keer als regisseur, dan weer als partner, stimulator of anderszins. Dit gebeurt heel vaak op verzoek van de gemeenten zelf, een volstrekt logisch gevolg van de onderlinge samenhang die rijk, provincie en gemeente hebben.

Heb ik dan geen oog voor de zo vaak genoemde bestuurlijke drukte? Natuurlijk wel, maar het is een feit dat sinds 1840 alleen Flevoland toegevoegd is aan het rijtje provincies. Wat ook kenmerkend in de provinciale geschiedenis is geweest, is de democratische legitimiteit. Met een opkomstpercentage dat anno 2007 schommelt rond de vijftig procent, mag je zeker niet achterover leunen. Een zorg die ook heel veel grote Nederlandse steden hebben. Om over het Europese parlement nog maar te zwijgen. Het heeft in ieder geval geleid tot een veel actievere opstelling van de provinciale besturen en Staten, zeker ook na de invoering van het dualisme in 2003. Begrotingskrant, debatten in de regio, burgerforums, live uitzendingen op regionale zenders en op internet, open dagen, een maandelijkse pagina in de huis-aan-huis bladen zijn enkele voorbeelden die de provinciale zichtbaarheid vergroten. De regionale vertegenwoordiging in de Staten versterkt dit proces alleen maar. De ontwikkeling is onmiskenbaar, de provincie komt dichterbij, in vergelijking met de Kamer en de gemeente is deze trein door de wetgever later in beweging gezet.

De gehele provinciale geschiedenis bekijkend, trek ik tot slot een heldere conclusie: een integrale aanpak, samen met rijk en gemeenten om de problemen op te lossen, is altijd de sleutel geweest. Uiteindelijk gaat het de burger daarom. Wie dat doet, zal hem een zorg zijn.

Advertenties

Over bobenjonnmakeneenboekje

Bob Roelofs (1956) is een geboren en getogen Arnhemmer, studeerde Geschiedenis aan de Katholieke Universiteit Nijmegen en was 17 jaar leraar Geschiedenis aan het Liemers College te Zevenaar. Hij was raadslid en fractievoorzitter van D66 in de Arnhemse gemeenteraad (1999-2003). Sinds 2003 is hij griffier van Provinciale Staten van Gelderland. Over Arnhem publiceerde hij drie boeken: Vernieling en Vernieuwing, de wederopbouw van Arnhem (Matrijs, 1995), Huis der Provincie, Het 'Kasteel' op de Markt (Matrijs, 2008) en samen met Jan de Vries de Canon van Arnhem (Bezoekerscentrum Sonsbeek 2008), In 2011 werd hij voor zijn verdiensten in het Arnhemse benoemd tot Lid in de Orde van Oranje Nassau. Jonn van Zuthem (Zwolle 1967) studeerde nieuwste geschiedenis in Nijmegen en kerkgeschiedenis aan de Theologische Universiteit Kampen. In 2001 promoveerde hij op ‘Heelen en halven’ Orthodox-protestantse voormannen en het ‘politiek’ antipapisme in de periode 1872-1925. De laatste jaren is hij vooral actief op het terrein van de regionale geschiedenis. Zo schreef hij de hoofdstukken 'Een nieuwe provincie 1815-1848' en 'Een samenleving met schakeringen' in deel III Nieuwste Tijd - Heden van de driedelige Geschiedenis van Groningen (2009). Eind september 2012 werd zijn langverwachte boek Harde grond. Kerkelijke verhoudingen in Groningen, 1813-1945 gepresenteerd.
Dit bericht werd geplaatst in overzicht artikelen. Bookmark de permalink .

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s